Kapitel 05.06 Leistungsorientierte Besoldung (Stand: 2014)

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Leistungsorientierte Besoldung

Wesentliches Kernelement des Berufsbeamtentums ist seit jeher das Leistungsprinzip, welches zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählt. Artikel 33 Absatz 2 Grundgesetz bestimmt ausdrücklich, dass jeder Deutsche nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt hat. Diese Worte des Grundgesetzes hat der Gesetzgeber noch einmal zur Klarstellung in § 7 BBG und entsprechenden Landesrechten wiedergegeben. Die Leistungsfeststellung erfolgt durch die Beurteilung in Form einer Regel- oder Anlassbeurteilung. Nach wie vor ist die Beförderung das wichtigste Instrument für die Honorierung dauerhaft guter Leistungen.

Stufen

Der Aufstieg in den Stufen von Grundgehaltstabellen darf nach der Rechtsprechung der Europäischen Union nicht allein vom Lebensalter abhängig sein. Danach ist das sogenannte Senioritätsprinzip der aufsteigenden Besoldungsordnung A als rechtswidrig zu qualifizieren.

Dementsprechend haben zwischenzeitlich der Bund und alle Länder – mit Ausnahme von Bremen, Brandenburg bis 12/2013, Hessen bis 3/2014, Niedersachsen – das Aufsteigen in den Stufen der Besoldungsordnung A nach dienstlichen Erfahrungszeiten ausgestaltet. Übersicht über die Besoldungsanpassungen beim Bund und in den Ländern (Stand: Dezember 2013)

Danach erfolgte für die A-Besoldung seit dem Dienstrechtsreformgesetz von 1997 ein Neuzuschnitt der Grundgehaltstabelle von 15 auf 12 Stufen. Zudem wurde der ursprüngliche Stufenrhythmus von zwei Jahren auf einen 2-, 3- und 4-Jahresrhythmus umgestellt. Folge war, dass das Grundgehalt nicht mehr wie ursprünglich in 15 Stufen alle zwei Jahre, sondern bis zur 5. Stufe und damit grundsätzlich bis zum 29. Lebensjahr alle zwei Jahre, von der 6. bis zur 9. Stufe und damit grundsätzlich bis zum 41. Lebensjahr alle drei Jahre und von der 9. bis zur 12. Stufe alle vier Jahre steigt. Nach diesem System erreich(t)en alle Beamtinnen und Beamten mit „normalem“ Dienstalter spätestens mit dem 53. Lebensjahr die Endstufe ihrer Besoldung.

Ende 2013 sind mehrere Klagen von Beamten beim EUGH anhängig (verbunden Rechtssachen im Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Berlin) mit dem Ziel anhängig, festzustellen, dass die Gewährung der Besoldung nach Besoldungsdienstalter und Leistung verfassungswidrig und ihnen daher die Besoldung aus der höchsten Dienstaltersstufe zu gewähren ist. Die bislang dazu ergangene nationalen verwaltungsgerichtlichen Urteile sind überwiegend abschlägig. Mit dem Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Berlin mit Beschlüssen vom 23.10.2012 ist diese Frage dem Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung vorgelegt. Geklärt werden muss, ob die Bemessung des Grundgehalts nach Besoldungsdienstalter – und ein darauf aufbauendes Überleitungsrecht mit Besitzstandswahrung – eine Diskriminierung wegen des Alters beinhaltet und daher einen Verstoß gegen die Richtlinie 2000/78/EG darstellt. Nachdem am 19. September 2013 die mündliche Verhandlung stattfand und eine Tendenz hinsichtlich der Entscheidung nicht abzusehen war, hat am 28. November 2013 der Generalanwalt seine Schlussanträge in der Rechtssache Altersdiskriminierung und Vereinbarkeit der besoldungsrechtlichen Vorschriften des Landes Berlin mit Europäischem Recht abgegeben. Darin wird die Ansicht vertreten, dass sowohl das Besoldungsrecht a. F. (Gültigkeit bis 31. August 2006) aber auch darauf fußendes Überleitungsrecht als diskriminierend anzusehen sei. Der EUGH wird voraussichtlich im April/Mai 2014 entscheiden, wobei eine höhere Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass er den Schlussanträgen des Generalanwalts folgt.

Die Höhe des jeweiligen Grundgehaltes richtet(e) sich nach dem festgesetzten Besoldungsdienstalter/Erfahrungsstufe und dem übertragenen statusrechtlichen Amt. Dieses ist in der Besoldungsordnung A und B einer Besoldungsgruppe zugeordnet. Für die Besoldungsordnung A ist neben dem Neuzuschnitt der Tabelle die Möglichkeit der Vergabe von Leistungsstufen eingeführt worden. Eine entsprechende Regelung gibt es für die Beamtinnen und Beamten der Besoldungsordnung B (mit Festgehältern) und R (weiterhin Aufstieg alle zwei Jahre nach Lebensalter) nicht. Ebenso ist die Besoldung der Professoren nach der alten C-Besoldung nicht den Regelungen über die Leistungsstufen zugänglich. Diese Struktur gilt sowohl im Bund als auch in den Ländern grds. unabhängig davon, ob zwischenzeitlich Reformen durchgeführt wurden oder nicht im Wesentlichen fort.

Gleichwohl ist von einer Vergleichbarkeit des Grundgehalts aufgrund der im Bund und in den Ländern unterschiedlich vorgenommenen Linearanpassungen und den Einbau sowohl von Sockelbeträgen, Sonderzahlungen und ggf. der allgemeinen Stellenzulage und der unterschiedlichen Stufenfolge nicht mehr auszugehen.

Mehr Informationen zur Überleitungstabelle finden Sie unter www.besoldung-online.de.

Leistungsfördernde Bezahlungselemente in der Beamtenbesoldung

Neben der Anerkennung der Leistung durch die Beförderung wurden bereits mit dem Dienstrechtsreformgesetz 1997 – damals bundeseinheitlich durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates – im BBesG Regelungen geschaffen, die die Bundesregierung und die Landesregierungen ermächtigten, jeweils für ihren Bereich Verordnungen für die Vergabe von Leistungsstufen, Prämien und Zulagen zur Abgeltung von besonderen Leistungen zu erlassen (§§ 27, 42 a BBesG). Neben der fachlichen Leistung und Eignung der Beschäftigten als entscheidende Faktoren für das berufliche Fortkommen und als Grundlage jeder Beförderung sollen Eigenverantwortung der Beamtinnen und Beamten gesteigert und das Engagement belohnt werden.

Die Leistungsinstrumente ermöglichen es dem Dienstherrn, zeitnah besondere Leistungen eines Beamten oder Teams anzuerkennen, dadurch das Einkommen unmittelbar zu steigern und das Besoldungssystem insgesamt attraktiver und flexibler zu gestalten (siehe Beispiel auf der nächsten Seite). Mit dem Besoldungsstrukturgesetz wurden im Jahre 2002 im BBesG die Rahmenbedingungen der Gewährung von leistungsbezogenen Besoldungselementen weiter verbessert. Konnten bis dahin nur zehn Prozent der Beamtinnen und Beamten bei einem Dienstherrn profitieren, ist dies nun grundsätzlich für 15 Prozent möglich. Hinzu kommt die Einführung einer sogenannten „Transferklausel“. Sie ermöglicht Überschreitungen der Quote bei Leistungsprämien und -zulagen, wenn die Quote bei den Leistungsstufen nicht oder nicht vollständig ausgeschöpft worden ist. An dieser Regelung wurde im Bundesbereich durch das Dienstrechtsneuordnungsgesetz festgehalten.

Bereits unter der Geltung der grundsätzlich bundeseinheitlichen Besoldung mit ausdrücklichen Ermächtigungen für die Länder war festzustellen, dass ausschließlich der Bund und nur vereinzelte Länder die neu eingeführten Leistungselemente genutzt, entsprechende Verordnungen in Form einer Leistungsstufen-, Leistungsprämien- und Leistungszulagenverordnung erlassen und eine entsprechende finanzielle Unterfütterung vorgenommen haben. Die dazu ergangenen Verordnungen regelten detailliert, wann, in welchem Verfahren und welcher Höhe die Vergabe zu erfolgen hat. Durch das  Dienstrechtsneuordnungsgesetz wurde im Bundesbesoldungsgesetz in § 42 a BBesG das bis dahin vorgesehene Volumen von 0,3 Prozent der Ausgaben für die Besoldung im jeweiligen Haushaltsjahr zwar nicht erhöht, jedoch immerhin gesetzlich ebenso normiert wie die entsprechende Verwendung der Mittel und die jährliche Auszahlungsverpflichtung.

Erfahrungsberichte zeigen, dass größtenteils das Instrument der Leistungsprämie in der Praxis Anwendung und bei den Beschäftigten gute Akzeptanz findet. Obwohl klar ist, dass das Volumen von 0,3 Prozent für eine echte Leistungsbezahlung nicht ausreichend ist, wurde es bislang nicht erhöht, da man auch die Erfahrungen aus dem Tarifbereich des Bundes und der Kommunen (Regelung in Höhe von einem Prozent) abwarten wollte. Die Länder nutzten/nutzen – weder damals noch heute trotz Vollkompetenz für die Besoldung – die eröffneten Möglichkeiten in akzeptablem Maße und haben sich dem Thema monetärer Leistungsanreize und variablen temporären Besoldungselementen fast vollständig verweigert. Mit dem Tarifvertrag für die Länder für die Jahre 2009/2010 wurden sogar die Regelungen zur Leistungsbezahlung im Tarifrecht abgeschafft und das Volumen in die Entgelttabelle in Höhe von 40 Euro eingebaut. Im Besoldungsrecht erfolgte im Wesentlichen ebenfalls die Abschaffung der Leistungsinstrumente, indem das entsprechende Volumen durch eine Erhöhung der Beträge des Grundgehalts – nach Ländern unterschiedlich – entweder in Höhe von 20 Euro bzw. 40 Euro für alle Besoldungsgruppen in gleicher Höhe „umgewidmet“ wurden . Auch Ende 2012 sind keine neuen gesetzlichen Bestimmungen zur Leistungsanerkennung geschaffen worden, vielmehr haben einige Länder die gesetzlichen Regelungen ganz gestrichen, ausgesetzt oder wieder zurückgeführt.

 


 

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